Stefan Schneider/ Kerstin Herbst

Wohnungslosenhilfe in Deutschland. Fakten – Strategien – Ergebnisse – Probleme

Vortrag für das Projekt Social Partnership / Polnisch-deutsches Arbeitsgruppentreffen, Warschau, 11.03.2005

Inhalt:

1. Definition & Umfang von Wohnungslosigkeit in Deutschland                              

2. Ursachen von Obdachlosigkeit                                                                        

3. Wohnen als Grundrecht (?)                                                                          

4. Vorbeugung und Bekämpfung von Obdachlosigkeit: Aufgabe des Staates         

5. Umsetzung der Wohnungslosenhilfe: Sache der Freien Wohlfahrtsverbände  

6. Obdachlose haben Rechtsansprüche                                                           

7. Inhalt der Wohnungslosenhilfe in Deutschland                                              

7.1. Unterbringung Wohnungsloser                                                                             

7.2. Die Hilfen nach § 67ff SGB XII                                                                               

7.3. Formaler Einstieg in die Hilfe                                                                                  

7.4. Angebote zur Grundversorgung Obdachloser                                                       

7.5. Prävention von Obdachlosigkeit                                                                              

7.6. Nachsorge zur Vermeidung erneuten Wohnungsverlustes                                      

8. Strukturelle Stärken und Schwächen der Wohnungslosenhilfe in Deutschland    

8.1. Stärken                                                                                                                   

8.2. Schwächen                                                                                                             

8.3. Einige Strukturprobleme                                                                                           

Anhang 1: Definitionen von Obdachlosigkeit des Deutschen Städtetages           

Anhang 2: § 67ff SGB XII (bis 2004 §72 BSHG) 

1. Definition & Umfang von Wohnungslosigkeit in Deutschland 

Wohnungslos ist, wer nicht über einen mietvertraglich abgesicherten Wohnraum verfügt. Aktuell von Wohnungslosigkeit betroffen sind demnach Menschen,

• die ohne jegliche Unterkunft sind,
• die bei Verwandten, Freunden und Bekannten vorübergehend unterkommen,
• die sich in Heimen, Anstalten, Notübernachtungen, Asylen, Frauenhäusern aufhalten, weil keine Wohnung zur Verfügung steht,
• die als Selbstzahler in Billigpensionen leben,
• die ohne Mietvertrag untergebracht sind, wobei die Kosten durch den Sozialhilfeträger nach dem Bundessozialhilfegesetz übernommen werden,
• die aufgrund ordnungsrechtlicher Maßnahmen ohne Mietvertrag, d.h., lediglich mit Nutzungsverträgen, in Wohnraum eingewiesen oder in Notunterkünften untergebracht werden.

Diese Definition lehnt sich an die 1987 vom Deutschen Städtetag entwickelte Typologie von "Wohnungsnotfällen" an. Die "Wohnungsnotfälle" sind gleichzeitig Zielgruppen der kommunalen Wohnungslosenhilfe (siehe Anhang 1).

In Deutschland wurden 2002 (letzte verfügbare Zahl) 330.000 registrierte, von den Kommunen untergebrachte Wohnungslose gezählt. Die Zahl der registrierten Obdachlosen ging in den letzten Jahren leicht zurück, weil die Kommunen aus Kostengründen Obdachlosenunterkünfte abbauen und die Wohnungslosen zunehmend in Mietwohnungen unterbringen

Neben dem „Hellfeld“ der registrierten Obdachlosen gibt es ein „Dunkelfeld“ von nichtregistrierten, auf der Straße lebenden Obdachlosen. Soziologen gehen davon aus, dass auf einen registrierten Obdachlosen mindestens ein nichtregistrierter Obdachloser kommt. Die Zahl der offen Obdachlosen steigt gegenwärtig von Jahr zu Jahr an.

Ein Viertel der Obdachlosen in Deutschland sind Frauen.

2. Ursachen von Obdachlosigkeit

Die Ursache von Obdachlosigkeit ist nicht der Verlust der Wohnung.

Der Verlust der Wohnung ist vielmehr der Endpunkt eines langen Prozesses, in dem gesellschaftliche Ausgrenzungsprozesse und individuelle Handlungsmuster (mangelnde Fähigkeiten zur Problemlösung) vielfach ineinander verschränkt sind.

Die folgende Auflistung von Faktoren, die zu Obdachlosigkeit führen können, erhebt nicht den Anspruch auf Vollständigkeit:

• Arbeitslosigkeit,
• Trennung / Scheidung mit Verlust des soziales Netzes und sozialer Zusammenhänge,
• mangelnde/ schlechte Schulbildung, fehlender Schulabschluss,
• keine oder nicht beendete Berufsausbildung,
• falsches individuelles Problem- und Konfliktmanagement,
• Alkohol und Drogenprobleme,
• psychische Probleme,
• gescheiterte Existenzgründungen und Schulden,
• private Überschuldung,
• Mietentwicklung und Wohnungsmarkt,
• Krankheiten bzw. Unfälle
• häusliche Gewalt,
• Flucht vor Straf- bzw. Haftbefehlen,
• allgemein: Verkomplizierung der Lebensverhältnisse durch Globalsierungseffekte.

3. Wohnen als Grundrecht (?)

Ein „Recht auf Wohnen“ ist im Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland nicht enthalten.

Dagegen gewähren einige Verfassungen von Bundesländern ein „Recht auf Wohnraum“. Die Verfassung des Landes Berlins z.B. besagt im Artikel 28:

„(1) Jeder Mensch hat das Recht auf angemessenen Wohnraum. Das Land fördert die Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum, insbesondere für Menschen mit geringem Einkommen, sowie die Bildung von Wohnungseigentum.“

Das Recht auf angemessenen Wohnraum kann auf Landesebene politisch eingeklagt werden, weil die Bundesländer über Kompetenzen in der Wohnungspolitik und der Wohnungslosenhilfe verfügen.

4. Vorbeugung und Bekämpfung von Obdachlosigkeit: Aufgabe des Staates

Die Vorbeugung und Bekämpfung von Obdachlosigkeit ist eine Aufgabe staatlicher Sozialpolitik. Daran sind alle drei Ebenen der Verwaltungsstruktur in Deutschland beteiligt.

Der Bund (Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung) definiert den gesetzlichen Rahmen der Wohnungslosenhilfe mit dem Sozialgesetzbuch (SGB) XII, früher Bundessozialhilfeesetz (BSHG).

Die Länder schaffen mit ihren Gesetzen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eine Verpflichtung der Kommunen zur Unterbringung von Obdachlosen.

Die Kommunen organisieren die Umsetzung der bundes- und landesgesetzlichen Vorgaben für die Wohnungslosenhilfe. Die Kommunen legen die Höhe der Finanzmittel, die Art des Angebots und die Qualitätsstandards fest.

5. Umsetzung der Wohnungslosenhilfe: Sache der Freien Wohlfahrtsverbände

Die Umsetzung der Wohnungslosenhilfe erfolgt überwiegend durch Wohlfahrtsverbände / Freie Träger. Das ergibt sich aus dem in der Bundesrepublik Deutschland geltenden „Subsidiaritätsprinzip“, das den Vorrang der freien gegenüber der öffentlichen (kommunalen) Wohlfahrtspflege definiert.

Die Dreigliedrigkeit der deutschen Verwaltung spiegelt sich auch in der Arbeit der Wohlfahrtsverbände. Die fünf Wohlfahrtsverbände Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband, Caritas, Diakonisches Werk, Arbeiterwohlfahrt und Jüdischer Wohlfahrtsverband verfügen über Bundesverbände, Landesverbände und kommunale Gliederungen.

Zur besseren Durchsetzung ihrer Interessen haben sich die Wohlfahrtsverbände auf den drei Ebenen zur sog. Liga zusammengeschlossen: Liga der Wohlfahrtsverbände Deutschland, Liga der Freien Wohlfahrtsverbände Berlin, „Kleine Ligen“ (Zusammenschlüsse auf kommunaler Ebene).

Darüber hinaus existieren auf allen Ebenen Fachverbände, z.B.

• Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe (BAG – WH e.V.),
• Evangelischer Fachverband Wohnungslosenhilfe,
• Arbeitskreis Wohnungsnot Berlin,
• Arbeitsgemeinschaft § 67 SGB XII des DPWV, Landesverband Berlin.

6. Obdachlose haben Rechtsansprüche

In Deutschland haben Wohnungslose Menschen- und Bürgerrechte und Rechtsansprüche auf staatliche Hilfen.

Menschen- und Bürgerrechte: Es ist nicht verboten, obdachlos zu sein,

Wahlrecht, Recht auf freie Meinungsäußerung usw.  

Jedoch gilt Obdachlosigkeit als eine „Störung der öffentlichen Ordnung“ und somit als eine Ordnungswidrigkeit.       

Rechtsansprüche auf staatliche Hilfen:

Wohnungslose sind grundsätzlich berechtigt, alle gesetzlichen Leistungen in Anspruch zu nehmen. Kein Amt und keine Behörde ist berechtigt, aufgrund des Status „wohnungslos“ Leistungen einzuschränken.

Die Rechtsansprüche auf staatliche Hilfen definieren Obdachlose jedoch als hochdefizitäre Menschen. So besagt die Durchführungsverordnung zum § 67ff SGB XII (siehe Anhang 2) zu den persönlichen Voraussetzungen für staatliche Hilfen:

„(1) Personen leben in besonderen sozialen Schwierigkeiten, wenn besondere Lebensverhältnisse derart mit sozialen Schwierigkeiten verbunden sind, dass die Oberwindung der besonderen Lebensverhältnisse auch die Überwindung der sozialen Schwierigkeiten erfordert Nachgehende Hilfe ist Personen zu gewähren, soweit bei ihnen nur durch Hilfe nach dieser Verordnung der drohende Wiedereintritt besonderer sozialer Schwierigkeiten abgewendet -werden kann.

(2) Besondere Lebensverhältnisse bestehen bei fehlender oder nicht ausreichender Wohnung, bei ungesicherter wirtschaftlicher Lebensgrundlage, bei gewaltgeprägten Lebensumständen, bei Entlassung aus einer geschlossenen Einrichtung oder bei vergleichbaren nachteiligen Umständen. Besondere Lebensverhältnisse können ihre Ursachen in äußeren Umständen oder in der Person der Hilfesuchenden haben.

(3) Soziale Schwierigkeiten liegen vor, wenn ein Leben in der Gemeinschaft durch ausgrenzendes Verhalten des Hilfesuchenden oder eines Dritten wesentlich eingeschränkt ist, insbesondere im Zusammenhang mit der Erhaltung oder Beschaffung einer Wohnung, mit der Erlangung oder Sicherung eines Arbeitsplatzes, mit familiären oder anderen sozialen Beziehungen oder mit Straffälligkeit.“

Eine Reihe von Rechtsvorschriften zielen andererseits darauf ab, obdachlose Menschen aus der Öffentlichkeit zu vertreiben. Es sind dies die Polizeigesetze der Länder, kommunale Satzungen und Hausordnungen privat-öffentlicher Einrichtungen (z.B. der Deutschen Bahn und privater Einkaufszentren).

Verfolgt werden insbesondere das Nächtigen im Freien und Alkoholgenuss in der Öffentlichkeit.

7. Inhalt der Wohnungslosenhilfe in Deutschland

Systematisch lassen sich drei Handlungsebenen der Wohnungslosenhilfe unterscheiden:

• Prävention (Vermeidung des Verlustes der Wohnung),
• Intervention (die Arbeit mit obdachlosen Menschen),
• Nachsorge (Maßnahmen zur Vermeidung des erneuten Wohnraumverlustes).

In der Praxis liegt der Schwerpunkt der Aufmerksamkeit und des Einsatzes der Mittel in der Arbeit mit bereits wohnungslos gewordenen Menschen.

Die Prävention hat nur eine ungeordnete Bedeutung, auch wenn immer wieder auf die Wichtigkeit hingewiesen wird. Ebenso verhält es sich mit der Nachsorge.

7.1 Unterbringung Wohnungsloser

Verpflichtung der Kommunen, konkret der Sozialämter, zur Unterbringung wohnungsloser Personen.

Grundlage: Allgemeine Sicherheits- und Ordnungsgesetze der Länder.

Die Unterbringung erfolgt in kommunalen Obdachlosenunterkünften, privaten Obdachlosenunterkünften, „Läusepensionen“, Unterkünften freier Träger.

Finanzierung durch die Kommune: Kostenübernahme auf der Basis von Tagessätzen.

7.2 Die “Hilfen zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten“ nach § 67ff SGB XII

• Grundlage: Bundesgesetzgebung und Durchführungsverordnungen
• Regulierung auf Landesebene durch Rahmenvereinbarungen
• Umsetzung auf kommunaler Ebene.

Der Weg zu den „Hilfen zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten“:

• Beantragung durch den Hilfesuchenden,
• Klärung des Hilfebedarfes,
• Bewilligung der Hilfekosten durch das kommunale Sozialamt,
• Umsetzung in den Einrichtungen der Freien Wohlfahrtsverbände (Träger).

Welche Hilfen werden gewährt (Beispiel Berlin)?

• Betreutes Einzelwohnen (BEW),
• Betreutes Gruppenwohnen (BGW),
• Krisenwohnen,
• Übergangswohnen,
• Unterstützung bei Wohnungserhalt und Wohnungserlangung (WuW).

7.3 Formaler Einstieg in die Hilfe

Im Idealfall Klärung des gesamten Hilfebedarfes entweder durch das Sozialamt oder die Zentrale Beratungsstelle (ZBS) der freien Wohlfahrtspflege.

Die Hilfe kann die Klärung folgender Problemlagen umfassen:

Polizeiliche Meldeadresse, Ausweis, Schulden, Suchtproblematik, Drogenproblematik, psychische Probleme, gesundheitliche Probleme, Qualifikationsdefizite, fehlender Schulabschluss, Unterhaltsforderungen, Erwerbslosigkeit, Haftbefehle usw.

7.4 Angebote zur Grundversorgung von Obdachlosen, die das Hilfesystem meiden

Zur Grundversorgung von Obdachlosen, die das Hilfesystem meiden, finanzieren die Kommunen niedrigschwellige Angebote. Diese zuwendungsfinanzierten Angebote sind freiwillige Leistungen der Kommunen. Sie gehören nicht zu den Pflichtaufgaben. Diese Angebote müssen politisch durchgesetzt werden.

Angebotsformen / teilweise in Kombination:

• Wohnungslosentagesstätten,
• Wärmestuben,
• Suppenküchen,
• Kleiderausgabestellen,
• Lebensmittelausgaben,
• Notübernachtungen,
• Nachtcafes,
• Kältehilfebus,
• Arztmobil,
• Kältehilfetelefon,
• Obdachlosenzeitungen,
• Theater- und Kulturprojekte,
• Beratungsstellen,
• Straßensozialarbeit.

7.5 Prävention von Obdachlosigkeit

• Sozialer Wohnungsbau,
• Wohnungsbauförderung,
• Eigenheimförderung,
• Sozialarbeiter in Wohnungsbaugesellschaften,
• Aufsuchende Sozialarbeit der kommunalen Sozialämter,
• Aufsuchende Sozialarbeit Freier Träger,
• Mietspiegel,
• Wohngeld,
• Mietschuldenübernahme durch die Sozialämter,
• Leistungstyp § 67 SGB XII (Wohnungs- und Wohnungserlangung).
• Gewaltschutzgesetz.

7.6 Nachsorge zur Vermeidung erneuten Wohnungsverlustes

• Leistungstyp § 67 SGB XII (Wohnungs- und Wohnungserlangung)
• Beschäftigungsmaßnahmen
• Qualifizierungsmaßnahmen
• Geschützes Marktsegment des Wohnungsmarktes
• Stadtteil- und Gemeinwesenarbeit
• Bearbeitung der Kontextprobleme (Sucht, Schulden, psychische Probleme usw.).

8. Strukturelle Stärken und Schwächen der Wohnungslosenhilfe in Deutschland

8.1 Stärken:

• formaler Rechtsanspruch des/der Wohnungslosen auf Lebensunterhalt, Hilfen zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten
• Unterbringung (nicht Wohnung) und
• Vermittlung in Beschäftigung, Qualifizierung und Arbeit;
• Mitwirkungspflicht der Wohnungslosen.

8.2 Schwächen:

• Prinzip der „vertreibenden Hilfe“ (3-Tage-Regelung, Fahrkarten-Ausgaben)

• relativ hohe Schwellen beim Zugang zum offiziellen Wohnungslosen-Hilfesystem,
• starker Normalisierungsdruck,
• starke Konzentration auf das Problem des Wohnens,
• Angebote folgen den Bedürfnissen des Hilfesystems (Finanzierung) und eher nicht den Bedürfnissen und Lebenslagen der Obdachlosen,
• Mechanisierung und Standardisierung des Hilfeprozesses, Zeitdruck,
• Große Schwierigkeiten der Zuständigkeit bei Doppeldiagnosen
• kaum Kooperation im „magischen Viereck“ der für Obdachlose relevanten staatlich finanzierten Hilfesysteme: Wohnungslosenhilfe, Drogenhilfe, Psychiatrie, Frauenhäuser.
• Hilfesystem ist nicht geschlechtersensibel, viel zu wenig frauengerechte Hilfen.

• Rechtsbrüche des Hilfesystems (keine Sozialhilfe auf der Straße in Berlin),
• Umfassende Diskriminierung der offen Obdachlosen im Vergleich zu den betreuten Obdachlosen durch systematische finanzielle Schlechterstellung der niedrigschwelligen Hilfen gegenüber den hochschwelligen,

• Verfolgung und Vertreibung offen Obdachloser aus dem öffentlichen und aus dem privat-öffentlichen Raum.

8.3. Einige Strukturprobleme

Anhang 1: Definitionen von Obdachlosigkeit des Deutschen Städtetages

1987 hat der Deutsche Städtetag eine in Fachkreisen akzeptierte Typologie von "Wohnungsnotfällen" entwickelte und damit gleichzeitig eine Definition der potentiellen Zielgruppen kommunaler Wohnungspolitik und Wohnungslosenhilfe gegeben.

Unterschieden und definiert werden drei Gruppen von "Wohnungsnotfällen".

Wohnungsnotfälle sind gegeben, wenn Personen

• unmittelbar von Obdachlosigkeit bedroht sind,
• aktuell von Obdachlosigkeit betroffen sind, oder
• aus sonstigen Gründen in unzumutbaren Wohnverhältnissen leben.

Unmittelbar von Obdachlosigkeit bedroht sind Personen,

• denen der Verlust ihrer derzeitigen Wohnung unmittelbar bevorsteht und die dabei ohne institutionelle Hilfe nicht in der Lage sind, ihren Wohnraum auf Dauer zu erhalten oder sich ausreichenden Ersatzwohnraum zu beschaffen,
• denen die Entlassung aus einem Heim, einer Anstalt usw. unmittelbar bevorsteht und die ohne institutionelle Hilfe nicht in der Lage sind, sich ausreichenden Wohnraum zu beschaffen.

Aktuell von Obdachlosigkeit betroffen sind Personen,

• die ohne Wohnung sind und nicht in einem Heim, einer Anstalt usw. untergebracht sind,
• die aufgrund ihrer Wohnungslosigkeit entsprechend den Sicherheits- und Ordnungsgesetzen der Bundesländer in eine Unterkunft oder in eine Normalwohnung eingewiesen sind.

In unzumutbaren Wohnverhältnissen leben Personen,

• die unzumutbaren oder außergewöhnlich beengten Wohnraum bewohnen,
• die untragbar hohe Mieten zu zahlen haben oder die
• eskalierte Konflikte im Zusammenleben mit anderen haben.

Unzumutbar ist Wohnraum,

• der nicht die Mindestanforderungen an erträgliche Wohnverhältnisse erfüllt,
• dessen Gebrauch zu Wohnzwecken erheblich beeinträchtigt ist oder
• der außergewöhnlich beengt ist.

Anhang 2: § 67ff SGB XII (bis 2004 §72 BSHG)

Achtes Kapitel

Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten

§ 67 - Leistungsberechtigte

Personen, bei denen besondere Lebensverhältnisse mit sozialen Schwierigkeiten verbunden sind, sind Leistungen zur Überwindung dieser Schwierigkeiten zu erbringen, wenn sie aus eigener Kraft hierzu nicht fähig sind. Soweit der Bedarf durch Leistungen nach anderen Vorschriften dieses Buches oder des Achten Buches gedeckt wird, gehen diese der Leistung nach Satz 1 vor

§ 68 - Umfang der Leistungen

(1) Die Leistungen umfassen alle Maßnahmen, die notwendig sind, um die Schwierigkeiten abzuwenden, zu beseitigen, zu mildern oder ihre Verschlimmerung zu verhüten, insbesondere Beratung und persönliche Betreuung für die Leistungsberechtigten und ihre Angehörigen, Hilfen zur Ausbildung, Erlangung und Sicherung eines Arbeitsplatzes sowie Maßnahmen bei der Erhaltung und Beschaffung einer Wohnung. Zur Durchführung der erforderlichen Maßnahmen ist in geeigneten Fällen ein Gesamtplan zu erstellen.

(2) Die Leistung wird ohne Rücksicht auf Einkommen und Vermögen erbracht, soweit im Einzelfall Dienstleistungen erforderlich sind. Einkommen und Vermögen der in § 19 Abs. 3 genannten Personen ist nicht zu berücksichtigen und von der Inanspruchnahme nach bürgerlichem Recht Unterhaltspflichtiger abzusehen, soweit dies den Erfolg der Hilfe gefährden würde.

(3) Die Träger der Sozialhilfe sollen mit den Vereinigungen, die sich die gleichen Aufgaben zum Ziel gesetzt haben, und mit den sonst beteiligten Stellen zusammenarbeiten und darauf hinwirken, dass sich die Sozialhilfe und die Tätigkeit dieser Vereinigungen und Stellen wirksam ergänzen.

§ 69 - Verordnungsermächtigung

Das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung kann durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Bestimmungen über die Abgrenzung des Personenkreises nach § 67 sowie über Art und Umfang der Maßnahmen nach § 68 Abs. 1 erlassen.