wohnraum

FU Berlin
Fachbereich Politische Wissenschaft
HS 32511 "Obdachlosigkeit in Nordamerika und Deutschland"
Dozenten: Margit Meyer, Stefan Schneider
Referentin: Karen Knoll

Karen Knoll

Politik der Obdachlosigkeit:
Das Recht auf Wohnraum oder Obdachlosigkeit als Resultat von Wohnungsnot

Einleitung
I.) Skizze zur Wohnungspolitik und Wohnungsproduktion
a) Die Wohnungsbauentwicklung in Zahlen
b) Aktueller Nachtrag zur Wohnungswirtschaft und Sozialer Wohnungsbau
II.) Das Recht auf Wohnen
III.) Sozial - und Wohnungspolitische Instrumente des Staates
1. Bundessozialhilfegesetz
a) §15a Hilfe zum Lebensunterhalt in Sonderfällen
b) § 72 BSHG
2. Wohngeldgesetz (WOGG)
Literaturverzeichnis

Einleitung

Die Ursachen für Obdachlosigkeit sind sicher ebenso unterschiedlich wie im Detail schwer zu ergründen. Eine der zentralen Ursachen die in zunehmenden Maße zu Wohnungsverlust und anschließender Obdachlosigkeit führen können sind Mietschulden. Haushalte deren finanzielle Lage z.B durch ein nur geringes Einkommen sehr labil ist, könnten durch unerwartete außerordentliche finanzielle Aufwendungen, oder eine Mieterhöhung in Verzug mit der Mietzinszahlung geraten. Bei einer Untersuchung der Gründe für Mietschulden, wie sie immerhin bei 75% - 91% der in Unterkünfte eingewiesenen Personen bestand, ist dabei wiederum Arbeitslosigkeit der Hauptverursacher für die finanziellen Krisen mit anschließender Verschuldung (vgl. Steinmeier , Bürger ohne Obdach, S.34).

Um diese Gruppe innerhalb der von Obdachlosigkeit bedrohter oder betroffener Menschen soll es in diesem Referat gehen. Anhand der Skizzierung der Wohnungspolitik von 1950 bis in die Gegenwart soll transparent werden, wieso es zu einer Wohnungsnot wie sie gegenwärtig, gerade auf dem Teilwohnungsmarkt der preiswerten Wohnungen besteht kommen konnte. In einem Kommentar zum Wohnraumschutzgesetz wird die Mietwohnung für den Einzelnen als " der Mittelpunkt der privaten Existenz" bezeichnet, "die er ebenso unabdingbar wie eine Erwerbsquelle zur Führung eines menschenwürdigen Daseins" benötige. Die Wohnung wird darin weiterhin als "Intimbereich" des Menschen bezeichnet, und tatsächlich garantiert auch das Grundgesetz die "Unverletzlichkeit der Wohnung" (Art.13 GG). Wenn ein "menschenwürdiges Dasein" und das Recht "in Ruhe gelassen zu werden" im elementaren und anerkannten Zusammenhang mit einer Wohnung stehen müßte sich daraus nicht zwingend das Recht auf eine Wohnung ableiten lassen?! Noch dazu wenn im direkten und krassen Gegensatz Schutz vor den Eingriffen des Staates in die Privatsphäre und ein den staatlichen bzw. polizeirechtlichen Instrumentarien Ausgeliefertsein sich so gegenüberstehen, wie sie das bei "Wohnungsbesitz" und "Wohnungslosigkeit" tun. Die Forderung der BAG Wohnungslosenhilfe e.V. das Recht auf Wohnen in die neu zuformulierende Verfassung aufzunehmen wird u.a. aus diesem Zusammenhang verständlich und soll im zweiten Gliederungspunkt genauer ausgeführt werden. Die Diskussion um die Aufnahme sozialer Grundrechte in die Verfassung ist gerade mit dem Eintritt der neuen Bundesländer zum Bundesgebiet wieder aufgeflammt. Eines der Argumente der Gegner der sozialen Grundrechte, stützt sich dabei auf den Art.20 des Grundgesetzes - das Sozialstaatsprinzip. Man habe auf die Formulierung einzelner sozialer Grundrechte verzichtet, da diese ohnehin Substanz dieses Prinzipes seien. Das Wohngeld und besonders das Bundessozialhilfegesetz sollen dabei Ausdruck dessen sein, wie diesem Prinzip auf der Gesetzgebungsseite nachgekommen werde.

Der dritte und letzte Gliederungspunkt dieser Themeneinführung wird daher auch eine kurze Darstellung der Gesetze aus diesem juristischem Regelungsbereich sein, die für die Vermeidung von Obdachlosigkeit aus oben genannten Gründen entscheidend sind, sein. In einem Gespräch mit der Mietschulden Beratung der Arbeiterwohlfahrt versuchte ich dann zu erfahren, wie es mit der Anwendung der Gesetze in der Praxis bestellt ist. Das Gespräch zwar geprägt vom ehrlichen Engagement der Mitarbeiter war leider nicht so informativ wie ich es nach dem theoretischen Teil der Arbeit erhofft hatte.

I.) Skizze zur Wohnungspolitik und Wohnungsproduktion

Ein Fehlbestand von 6 Millionen Wohnungen in der Nachkriegszeit zwang den Staat zu einem ersten entscheidenden Eingriff in den Wohnungssektor.

Neben der Wohnraumbewirtschaftung der noch vorhandenen Altbauwohnungen hieß das vorallem, wie es auch in dem Wohnbaugesetz von 1950 niedergeschrieben wurde "Bund ,Länder und Gemeinden haben den Wohnungsbau unter besonderer Bevorzugung des Baues von Wohnungen, die nach Größe, Ausstattung und Miete für die breiten Schichten des Volkes bestimmt und geeignet sind (sozialer Wohnungsbau), als vordringliche Aufgabe zufördern mit dem Ziel, daß innerhalb von 6 Jahren möglichst 1, 8 Mill. Wohnungen dieser Art geschaffen werden..." Dem Prinzip der gerade eingeführten "Sozialen Marktwirtschaft" folge leistend, suchte man auch im Wohnungsbau die Freiheit auf dem Markt mit dem des sozialen Ausgleichs zuverbinden. Die damalige Regierung entwickelte auf dieser Grundlage ein System von öffentlichen Zuwendungen mit denen die jeweiligen Bauherren, von privaten Haushalten angefangen über freie und gemeinnützige Wohnungsbauunternehmen subventioniert werden konnten. Die Kosten für die Unternehmer sollten gesenkt werden, um die Naubautätigkeit insgesamt anzuregen, vermieden werden sollte jedoch eine nachhaltige und direkte Kontrolle über die Kostenbildung des Wohnungsbaus. Das Förderungssystem, als Objektförderung verstanden, unterschied zwei Förderungswege. Der erste, auch "klassische" Förderungsweg, bezog sich hauptsächlich auf Mietwohnungen im sozialen Wohnungsbau. Die Förderungen konnte entweder durch ein öffentliches Baudarlehen, durch Aufwandsdarlehen oder aber ein Annuitätsdarlehen ( zur Finanzierung der Zins -und Tilgungskosten) erfolgen. Die Förderungen des zweiten Förderungsweges erfolgten durch Aufwandsdarlehen, und sollten vornehmlich den Bau von Eigenheimen und den Erwerb von Eigentumswohnungen anregen. Eine dritte Möglichkeit die Kosten für bauwillige Unternehmen zu senken, bot der Staat durch die Zuverfügungstellung von Bauland. Die Inanspruchnahme der Förderung des ersten Förderungsweges bedeutete für die Bauunternehmen bestimmte Auflagen bei der Belegung der Wohnungen, deren Ausstattungstandard und der Mietobergrenzen. Der investierende Unternehmer war innerhalb einer bestimmten Laufzeit (z.B entsprechend der Jahre der Tilgungsfristen) an die vom Staat dafür erstellten sozialen Bedingungen gebunden, danach aber stand es dem Unternehmer frei mit den Wohnungen zuverfahren wie es seinen wirtschaftlichen Vorstellungen entsprach. Von den 4 Mio. Wohnungen die bis 1960 gebaut wurden entstanden 60% durch die öffentlichen Förderungsmaßnahmen. (1956 bis 1960 läßt sich als Spitzenzeit des Mietwohnungsbaus beschreiben.)

Anfang der 50er Jahren beginnt mit der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Investionen im selbstgenutzten Eigentum die Eigentumsförderung. Zeitgleich entstand das Wohnungsbauprämiengesetz, welches gleichfalls auf der Ebene der Eigentumsförderung wirkte. Die private Vermögensbildung, zweckgerichtet auf den Erwerb von Wohneigentum, wurde staatlich gefördert.

1956 wurde das zweite Wohnungsbaugesetz, mit dem Untertitel "Wohnungs-und Familienheimgesetzî verabschiedet, und damit endgültig "legalisiertî was sich durch die vorherigen Maßnahmen des Staates schon abgezeichnet hatte: Der Staat zog sich mit wachsendem privaten Kapitalmarkt immer weiter aus den Wohnungsbauinvestitionen zurück. Die Eigentumsförderung sollte nicht nur im freifinanzierten, sondern auch im sozialen Wohnungsbau durch Aufwandssubventionen gefördert werden. Die Förderung durch Aufwandssubventionen bedeutete der Staat subventionierte die am Kapitalmarkt entstandenen Zins -und Tilgungskosten. Die Förderungskosten des Staates waren damit an die Kostenentwicklungen am Kapitalmarkt gebunden, und dies durch aus nicht mit wirtschaftlichen Vorteilen für das staatliche Budget. Die ausgerufene Devise "mit weniger staatlichen Mitteln weiterhin hohe Neubauzahlen zufördern" mußte dergestalt Wunschdenken bleiben; Zum anderen konnten auf Seiten der privaten Haushalte nur überwiegend die mittleren bis höheren Einkommenschichten diese Förderung in Anspruch nehmen, da zunächst einmal die Mittel für eine eigenständige Vermögensbildung vorhanden sein mußten.

Die 60er Jahre brachten dann endgültig die Wende im sozialen Wohnungsbau. Mit dem beginnendem Wohlstand und den damit verbundenen höheren Einkommen der einzelnen Haushalte nimmt der freifinanzierte Wohnungsbau im Gegensatz zum öffentlich geförderten Wohnungsbau stetig zu. Die Investoren können jetzt bei der Vermietung ihrer Wohnungen mit höheren Mieteinnahmen rechnen. Sie verzichteten aus diesem Grund bei der Finanzierung ganz auf öffentliche Gelder und waren entsprechend frei jeder vertraglichen Bindung mit dem Staat. Der soziale Wohnungsbau reduzierte sich erheblich und konzentrierte sich vorwiegend auf einkommensschwache Haushalte, damit nicht mehr, wie noch im ersten Wohnbaugesetz beschrieben, auf eine ausreichende Versorgung breiter Bevölkerungsschichten mit finanzierbaren Wohnungen.

Die sogenannte Deregulierungspolitik begann mit dem Gesetz zum Abbau der Wohnungszwangswirtschaft. Das Gesetz bezog sich auf die gebundenen Mieten der Altbauten vor 1948, sowie deren, noch immer der staatlichen Kontrolle unterworfenen, Mietbelegung. Die Mieten in den Altbauten meist gering gehalten, boten für die Besitzer kaum Anreiz in Reparaturen oder Modernisierung zu investieren. Die Wohnungen drohten unbewohnbar zu werden, die Häuser dem Verfall schienen dem Verfall preisgegeben. Die Preisbindung der Mieten wurde zwar nicht nicht abrupt aufgehoben, so gab es die Unterscheidung in "weiße und schwarzen Kreise" , die in den einzelnen Gebieten das Verhältnis von Wohnungsangebot und Wohnungsnachfrage angeben sollte, doch langfristig wirkten sich die Konsequenzen des Gesetzes negativ auf das Angebot auf dem Wohnungsmarkt aus. Der im Zuge dieses Gesetzes gelockerte Kündigungsschutz mußte mit der Härteklausel im BGB ( § 556 a Abs.1, S.1) abgefedert werden.

Ende der 70er Jahre wurden die Altbauwohnungen modernisiert und in Eigentumswohnungen umgewandelt. Die Wohnungen wurden also dem Teilwohnungsmarkt der preiswerten Wohnungen entzogen, und fanden sich auf dem Marktesegment wieder, der ohnehin über ein Angebotsdefizit nicht klagen konnte.

Obwohl sich bereits in den 70er Jahren die begriffliche Unterscheidung " Problemgruppen des Wohnungsmarktes" und "Normalbevölkerung" entwickelte, wurde die Deregulierungspolitik 1982 von der neuen Regierung fortgesetzt. "Individualsubventionen" sollten dem Einzelfall Unterstützung gewähren, während gleichzeitg die Subvention des sozialen Wohnungsbau Mitte der 80er Jahre gegen Null ging. Außerdem wurde der Beitrag für gemeinnützige Wohungsbaugesellschaften empfindlich beschränkt und 1990 endgültig der Steruerreform geopfert. Die Sozialwohnungen der ersten Jahre fielen währenddessen aus ihren Bindungen heraus, ohne das dieser Entwicklung durch die Bindung neuer Wohnungen entgegengewirkt worden wäre. Die Wohnungsgemeinnützigkeit hatte bisher für bauwillige Unternehmen eine weitgehende Steuer- und Gebührenfreiheit durch die öffentliche Hand bedeutet. Für die Unternehmer und Bauherren fiel ein entscheidender Investitionsanreiz aus, während gleichzeitig die Vermögens- und Preisbindungen nicht aufrecht erhalten werden, die mit der Wohnungsgemeinnützigkeit zum Schutz der Mieter einhergegangen waren. Die Immobilien, nun ohne Vermögensbindung, konnten ihre Besitzer wechseln. Der Wechsel erfolgte meist zu Lasten der Mieter, die sich bald mit höheren Mieten konfrontiert sahen. Die Folgen für die Aufhebung der Preisbindung werden klar, wenn man die mit den gesellschaftsstrukturellen Veränderungen zusammenhängende ( Auflösung der Großfamilien, Zunahme der Ein-Personen-Haushalte), und den auf den Markt drängenden geburtenstarken Jahrgänge, verstärkte Nachfragesituation betrachtet. Die Mieten dem Angebot und Nachfragemechanismus unterworfen schnellten in die Höhe. Die Aufhebung der Geschäftskreisklausel konnte den Mieter bisher vor ungerechtfertigten Mieterhöhungen schützen, als das sie den Investoren nicht erlaubt noch in andere Geschäftsbereiche zu investieren und eventuelle Verluste auf auf den Mietzins abzuwälzen, diesen Schutz gab es nun gleichfalls nicht mehr. .

Ende der 80er Jahre wurde dann offenbar, daß das Wohnungsangebot bei weitem nicht ausreichte den zunehmenden Bedarf zu decken, der u.a durch den starken Zustrom von Aussiedlern aus Osteuropa, aber auch aus der sich auflösenden DDR verstärkt wurde. Der Staat griff ein zweites Mal in die Wohnungswirtschaft ein, ohne jedoch in ihrem Umfang vergleichbar mit den 50er Jahren zu sein. Die Miet- u. Belegungsfristen wurden erheblich reduziert vereinbart ; Insgesamt glich diese Förderung eher einer Schadensbegrenzung, denn einer tatsächlichen langfristigen Entlastung auf dem Wohnungsmarkt, insbesonderen dem Teilwohnungsmarkt der preiswerten Wohnungen.

Die einkommensschwachen Haushalte wurden als Folge dieser Entwicklung immer stärker vom Wohnungsmarkt verdrängt.

a) Die Wohnungsbauentwicklung in Zahlen

Seit 1984 gerät das Neubauvolumen in wachsenden Abstand zur Entwicklung der Nachfragesituation.( In den 70er Jahren lag die Zahl der jährlichen Neubauten um etwa 400.000, innerhalb von vier Jahren sank diese Zahl dann um mehr als die Hälfte auf 208.000 fertiggestellte Wohnungen.) Dem abnehmenden Zuwachs der Neubauten steht der 1988 errechnete Fehlbestand von 1Millionen Wohnungen gegenüber. Zu bedenken bleibt dabei, daß zu diesem Zeitpunkt noch Wohnungen aus den ersten Wohnbaujahren zur Verfügung standen bzw, noch nicht aus ihrer Bindung heraus gefallen sein werden. F.W.Steinmeier gibt in seiner Arbeit zubedenken, daß sich die geburtenstarken Jahrgänge von 1961 und 1967, 1995 im Aufbau und Gründungstadium befinden und damit verstärkt auf das knappe Angebot der finanzierbaren Wohnungen zusteuere. 1995 wird jetzt gleichfalls das Jahr sein in dem etwa die Hälfte der Wohnungen aus den starken Baujahrgängen der 50er & 60er Jahre herausfallen. In Zahlen heißt das von ca. 3Millionen Wohnungen fallen ca.1.5 Millionen weg. Nocheinmal soviel wie die Menge des Fehlbestandes. Bis zum Jahr 2000 schließlich werden rd. zwei Drittel aus der Bindung heraus gefallen sein. Zurückbleibt der Wohnungsbestand mit den höchsten Mieten oder aber jene Siedlungen die nicht unbedingt zum Wohlbehagen der Bewohner beitragen.

b) Aktueller Nachtrag zur Wohnungswirtschaft und Sozialer Wohnungsbau

Ende April hat das Kabinett auf Vorschlag von Bundesminister Töpfer bundesweite Mieterhöhungen für Sozialwohnungen beschlossen, so zu lesen in dem MieterMagazin von Juni 96. Die Verbände der ehemals gemeinützigen Wohnungsunternehmen klagten über steigende Kosten der Instandhaltung und Verwaltung und konnten eine Mieterhöhnung zum 1. August durchsetzen. Insgesamt werden sich die Mieten um 0,20 DM - 0,40 DM pro Quadratmeter erhöhen. Wenig einleuchtend findet ein Präsidiumsmitglied des Deutschen Mieterbundes dagegen die Begründung der Mieterhöhungen. Die Verwaltungskosten können aufgrund von Rationalisierung und Lohnkostenentwicklung keine rechnerische Grundlage für die Erhöhungen sein, viel eher hätten sich die Verbände nach der angespannten finanziellen und wirtschaftlichen Lage ihrer Mieter richten sollen und sich eben auch mehr "nach der Decke " müssen.

Kreativer klingt dagegen der Vorschlag den ein Spitzengremium der Wohnungswirtschaft der "Deutsche Verband" Bund und Ländern in Bonn unterbreitete. Davon ausgehend, daß es Bund und Ländern finanziell nicht möglich sein dürfte den eigentlich notwendigen sozialen Wohnungsbau zubetreiben, schlagen sie vor von dem "Instrument der Belegungsrechte" Gebrauch zumachen. Bund und Länder sollen demnach mit bei Wohnungseigentümern über eine Art Generalmietvertrag Belegungsrechte sichern. Der Kauf dieser Belegungsrechte bedürfe jedoch einer genauen Berechnung, da trotzdem daran gedacht werden müsse, daß der Bestand durch dieses Modell nicht erhöht würde.

Die Wohnungsknappheit auf dem Teilmarkt der preiswerten Wohnungen bzw. der Sozialwohnungen ist u.a eine Folge der "Fehlbelegungen". Dieser Tatsache Rechnung tragend überlegte der Verband weiter, ob nicht "statt einer Liberalisierung der Sozialmiete oder Verbesserung der Fehlbelgungsabgabe" die besserverdienenden Mieter die wirklich einkommenschwachen Mieter über einen "Mietausgleich" subventionieren. Dieser "Mietausgleich" wird an eine öffentliche Stelle weitergeleitet und an "bedürftigen Mieter" weitergeleitet. Dieser Mietausgleich könne die Funktion des Wohngeldes übernehme, welches dardurch überflüssig würde.

Der Verband, der hinsichtlich dieses Mietausgleichsmodell schon umfangreiche Berechnungen durchgeführt hat, vertritt die Ansicht, daß es die Sozialmieten auf einem akzeptablen Niveau halte. Außerdem könne es dazu beitragen, daß "finanziell stärker belastete Mieter " ihre Sozialwohnungen nicht verlassen und es in Folge solcher Abwanderung zu "Gettobildung" komme.

II.) Das Recht auf Wohnen

Auf der Bundestagung der Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e.V. 1991 in Braunschweig, erarbeitete eine Arbeitsgruppe eine Resolution in der sie die Aufnahme des Rechts auf Wohnraum in die neu zu formulierende Verfassung forderten. Welche normative Struktur ein Recht auf Wohnen in der Verfassung haben müßte um nicht als "Leerformel" zu verkommen, wird im Text der Resolution noch nicht festgelegt.

Brian Harvey, ebenfalls Teilnehmer der Konferenz und Mitarbeiter der Arbeitsgruppe, stellte nach seiner vergleichenden Analyse der europäischen Verfassungen, die kritische Frage " ob es eine lohnende Strategie sei sein Engagement allein auf die Aufnahme der Rechte für Wohnungslose zu richten". Bei seiner Durchsicht der Verfassungen der europäischen Staaten konnte Harvey nämlich feststellen, daß eine Verantwortung des Staates für Wohnen und Obdach durchaus in den meisten europäischen Staaten entweder in ihren Verfassung oder aber in einem formellen Gesetz immerhin der Erwähnung findet.

In Dänemark findet sich diese anerkannte Verantwortung des Staates zum Beispiel im "Sozialhilfegesetz" wieder. Die Verantwortung fängt erst bei der "Wohnungslosigkeit" an und wird auf der Ebene der Bezirksregierungen behandelt, die wiederum nur die Verantwortung für die "Bereitstellungen von Aufnahme - Zentren für wohnungslose Menschen" übernimmt. In Griechenland werden über die Festlegung von Minimalstandards menschenwürdigen Wohnens, wohnungslosen Menschen Kredite gewährt, um aus den Unterkünften, den diese Standards nicht Genüge leisten, herauszukommen und sich Häuser bauen, oder renovieren zu können. Die Regierung Frankreichs führte 1988 unter dem Wohnungsminister Besson ein "Recht auf Wohnen" ein. Darin wird die Garantie des Rechts auf Wohnraum zur Solidaritätspflicht der ganzen Nation erklärt. Die Notwendigkeit der Kooperation der einzelnen Verwaltungseinheiten gilt damit als erkannt und findet dergestalt einen gesetzlichen Rahmen. Die Gemeinde wird mit den notwendigen finanziellen Mitteln ausgestattet, die jeweilige kommunale Verwaltungsebene ist entsprechend verpflichtet eine genaue Planung zur Versorgung von wohnunglosen Menschen mit Wohnungen zuerstellen. Wohlfahrtsverbände, Staat und Gemeinde sollen im Sinne der Versorgung der wohnungslosen Menschen sinnvoll zusammenarbeiten und schließlich sollen Steueranreize für Vermieter geschaffen werden, die Wohnraum für die Betroffenen zur Verfügung stellen. Zum Zeitpunkt der BAG Konferenz befand sich das Gesetz erst in seinem dritten Jahr und konnte daher von Harvey in seinen Auswirkungen noch nicht beurteilt werden. Harvey gibt als Fazit seiner Analyse jedoch zu bedenken, daß die bloße Existenz oder Aufnahme derartiger Rechte noch nicht deren Durchführung in der Realität bedeute.

Grundsätzlich gibt es vier verschiedene Arten ein Recht in der Verfassung zuverankern. Die Art in der eine Norm in die Verfassung Eingang findet, wirkt sich u.a. auf den Handlungsspielraum des Staates und die Einflußmöglichkeiten des Einzelnen hinsichtlich der Durchsetzung dieser Rechte aus.

Die Grundrechte des Grundrechtskataloges in der Verfassung sind sogenannte Freiheitsgrundrechte. Sie zielen auf ein staatliches Unterlassen und sollen dem Grundrechtsinhaber einen Freiraum geben sich gegen die staatlichen Einwirkungen zu schützen (Abwehrfunktion). Diese Art der Grundrechte gewährt dem Grundrechtsinhaber jedoch grundsätzlich keine einklagbaren Ansprüche auf bestimmte staatliche Leistungen (positive Ansprüche). Die Befürworter der Einführung sozialer Grundrechte weisen bei dieser Normenstruktur darauf hin, daß gerade die materiellen Bedingungen unter denen ein Mensch leben muß, entscheidende Bedeutung darauf habe, ob ein Grundrechtsinhaber überhaupt seine Grundrechte wahrnehmen kann. Claus Arndt zitert in seinem Aufsatz zu diesem Thema in " Recht und Politik" den französischen Dichter Anatol France, der in den Freiheits- und Gleichheitsgrundrechten nur erkennen will, daß sie Armen und Reichen gleichermaßen verbiete Brot zu stehlen und unter Brücken zu nächtigen. Die umstrittenen soziale Grundrechte sollen im Gegensatz zu den Freiheitsrechten gerade auf die Einklagbarkeit bestimmter lebensnotwendiger Leistungen wie Arbeit; Wohnung und Gesundheit zielen, die der Staat dann durch entsprechendes Handeln bzw. durch eine daran orientierte Gesetzgebung zur Verfügung zustellen hat.

Staatszielbestimmungen sind Verfassungsgrundsätze auf Grund derer Staat, Politik und Verwaltung verpflichtet sind ihr Handeln in einer bestimmten Weise auszurichten, ohne aber das daraus einklagbare Rechte für den Einzelnen abzuleiten wären. Das Sozialstaatsgebot (Art 20, Abs.1 GG) ist z.B eines der Staatszielbestimmungen. Ein vierter und letzter Begriff, der auch in den Überlegungen Steinmeiers zum Recht auf Wohnen Erwähnung findet, ist der Verfassungsauftrag. Der Verfassungsauftrag meint die Grundgesetzvorschriften, die die jeweiligen gesetzgebenden Bundes - und Länderregierungen zum Erlaß bestimmer förmlicher Gesetze verpflichten.

Frank-Walter Steinmeier, setzte sich in seiner Dissertation ( erschienen unter dem Titel "Bürger ohne Obdach") u.a mit den Überlegungen, welche Struktur ein Grundrecht auf Wohnen haben müßte auseinander. Er kommt zu der Ansicht, daß eine Verfassungsformel das Recht auf Wohnen betreffend, dann keine Leerformel bleibt, wenn in dem Gesetzestext "die Gefährdungslage aus der individueller Wohnungsnotstand entsteht, angemessen reflektiert wird". Wohnungsnotstand ist einerseits das Ergebnis von Wohnungsfehlbeständen, andererseits aber das Ende eines "wirtschaftlichen sozialen und persönlichen Destablisierungsprozesses". Daraus resultiert für Steinmeier, daß sowohl der Beschaffung und Herstellung von Wohnraum, als auch dem Verlust von Wohnraum in einem Verfassungstext Rechung getragen werden muß.

Das Recht auf Wohnraum könne jedoch nicht in der Form eines subjektiven Rechtsanspruchs gegen den Staat auf Wohnraum formuliert werden. Zu viele detaillierte Formulierungen seien bei der Wohnraumbeschaffung und Herstellung notwendig, alleine schon, da nicht davon auszugehen sei, daß die sich die Wohnungen im Eigentum der öffentlichen Hand befänden. Die notwendigen Bedingungen zu einer gerechten Verteilung des Wohnraumes könnten in dem Gesetzestext keinen Platz finden. Formulieren müsse man vielmehr, daß der "Umfang des staatlichen Engagements sich erstens der Bedarfsentwicklung anzupassen habe, und zweitens "vorrangig den am stärksten von Wohnraumverlusten bedrohten Bevölkerungsgruppen verpflichtet" sei. Steinmeier schlägt vor diese verfassungsrechtlichen Formulierungen als eine konkrete Ausdifferenzierung des Sozialstaatsprinzip zu gestalten. Steinmeier setzt dann doch noch soviel Vertrauen in die jeweiligen Gesetzgeber, ihrer so formulierten Verfassungspflicht nachzukommen, daß er ganz im Stile der bisherigen Verfassungsdiskussionen argumentiert: "Welche Maßnahmen zur Erfüllung dieser Verfassungspflicht am geeignetsten sind, ob staatlicher Wohnungsbau, ob direkte oder indirekte Förderung privaten oder genossenschaftlichen Wohnungsbau, in welchem Umfang usw. sollte nach demokratischer Tradition der Beurteilung des Gesetzgebers überlassen bleiben und nicht der Interpretationszuständigkeit der Gerichte...." [[florin]]hnlich der gesetzlich festgelegten Solidaritätspflicht des "loi Besson" setzt Steinmeier bei Unterbringung seines zweiten Aspektes, einer verfassungsrechtlichen Wohnraumgarantie, auch auf der Ebene der Vermieter von Wohnungen an. Allerdings soll hier nicht ein steuerliches Anreizsystem für die Vermietung von Wohnraum an Obdachlose, bzw. Betroffene die Solidaritätspflicht erfüllen helfen, vielmehr soll der Gesetzestext eine "äußerste Grenze" ausweisen wann die privaten Interessen der Vermieter hinter dem "öffentlichen Interesse an der Vermeidung von Obdachlosigkeit" zurückzustehen habe.

Es bleibt trotz der durchaus wohlmeinenden Vorschläge von Steinmeier die Ohnmacht und Abhängigkeit des Einzelnen von den Handlungen und Entscheidungen des Staates und der Politik.

III.) Sozial - und Wohnungspolitische Instrumente des Staates

1. Bundessozialhilfegesetz

Mit dem Bundessozialhilfegesetz versucht der Gesetzgeber der sich aus der Sozialstaatsklausel (Art. 20, Abs.1 GG) ergebenden Verpflichtung nachzukommen. Inwieweit ein Anspruch auf eine Leistung des BSHG besteht, hängt von der Gestaltung des Textes als Muß-, Soll oder aber Kann- Leistung ab.

a) § 15a Hilfe zum Lebensunterhalt in Sonderfällen

Der 15a Paragraph ist eine Kann-Leistung seine Gewährung liegt im Ermessen des zuständigen Sozialhilfeträgers. Der Ermessens -bzw. Entscheidungsspielraum des zuständigen Trägers muß sich dabei jedoch an den Grundsätzen der Sozialhilfe orientieren. Gerade im Hinblick auf die Obdachlosenproblematik ist der Vorbeuge - Grundsatz entscheidend. Ganz konkret richtet sich diese Norm auf die Sicherung der Unterkunft, sei es indem die Mietkosten langfristig übernommen werden oder sei es in Form von Geldleistungen als nicht rückzahlbare Beihilfe oder als Darlehen um Schulden zu tilgen.

Ein Darlehen anstelle der nicht rückzahlbaren Beihilfe sollte allerdings nur in Frage kommen, wenn die Notlage der Betroffenen nur vorübergehend ist, d.h die finanzielle Notlage mit der Gewährleistung eines Darlehen auch wirklich behoben werden kann und es nicht etwa nur zu einer Umschuldung für den Betroffenen kommt. Eine Übernahme der Mietrückstände durch den Sozialhilfeträger ist grundsätzlich auch dann noch möglich, wenn der Vermieter dem verschuldeten Mieter bereits gekündigt und eine Räumungsklage gegen diesen erhoben hat. Innerhalb einer Frist von vier Wochen ist es dem Sozialhilfeträger möglich den Vermieter die aufgelaufenen Schulden zubegleichen. Die Kündigung muß dann gem.§ 557 Abs.1, Satz 1 BGB rückwirkend unwirksam werden.

Eine andere Möglichkeit den Räumungsanspruch des Vermieters rechtlich unwirksam werden zulassen besteht gem. § 554 BGB auch dann, wenn sich eine andere öffentliche Stelle ( Kirche, karitative Verbände) zur Zahlungsübernahme innerhalb der vierwöchigen Frist bereiterklärt. Die Wohnung durch ein solches Verfahren zuerhalten, ist in einem Zeitraum von zwei Jahren nur einmal möglich. Sollten innerhalb dieser zwei Jahren wiederholt Mietschulden auftreten, müßte die Kündigung gegen den Mieter i.S.d. §554 Abs.2 S.2 BGB, nicht mehr für unwirksam erklärt werden.

Nicht selten wird vom zuständigen Sozialhilfeträger aber die Frist zum Begleichen der Mietschulden versäumt. Die Frist ist nicht gerade zugunsten des Beklagten und der zuständigen Sozialhilfeträger bemessen. Die Übernahmeerklärung muß innerhalb der Frist schon direkt beim Vermieter eingegangen sein. Bei Versäumnis der Fristen folgt die Räumung der Wohnung durch den Gerichstvollzieher.

An dieser Stelle wird der Betroffene bereits der Obdachlosenbehörde durch den Gerichtsvollzieher gemeldet. Den Kommunen steht bei der Räumungsklage, oder aber auch noch bei dessen Vollstreckung die Möglichkeit zu, durch eine vorübergehende Wiedereinweisung in die "verschuldete" Wohnung die Wohnungslosigkeit zumindestens hinauszuzögern. Der Sozialhilfeträger ist dann in der Regel um die Begleichung der Mietschulden "herumgekommen", übrig bleibt ein Nutzungsentgelt in der Höhe einer Monatsmiete. Wenn es sich nicht im wahrsten Sinne des Wortes um "berechnete" Versäumnisse der Sozialhilfeträger handelt so stehen oftmals Informationsdefizite und schlechte Vernetzungen auf der Verwaltungsebene dahinter. In einem Bericht der Zeitung "wohnunglos" heißt es dazu: "...die vorhandenen Hilfsmöglichkeit zur präventiven Wohnungssicherung , z.B die Übernahme von Mietschulden nach § 15a BSHG werden meist selektiv und nicht konsequent eingesetzt. Es gibt kein Frühwarnsystem zur Einleitung dieser Maßnahme..." (wohnungslos 38.Jahrg. 2/96, S.33ff/ 47) Eine drohende Obdachlosigkeit wird zwar immer durch Mahnungen, Drohungen etc. angekündigt, dennoch erhält die Sozialverwaltung erst durch die beim Amtsgericht anstehenden Räumungsklagen Information über den bevorstehenden Wohnungsverlust.

Die Gerichte übermitteln allerdings die Räumungsklage nicht an das zuständige Sozialamt, sondern an das Ordnungsamt. Dem Ordnungsamt kommt dagegen keinerlei Funktion und Verantwortung bei der Verhinderung der anstehenden Räumung, geschweige denn der fristgerechten Mietübernahmeerklärung, zu. Die Frage warum betroffene Menschen sich nicht sofort selbst an ihr zuständiges Sozialamt wenden läßt sich natürlich nicht für alle Betroffenen gleich beantworten. Sicher spielt die Uninformiertheit über die Zuständigkeiten des Sozialamtes und das konkrete Vorgehen des Betroffenen ebenso eine Rolle, wie die Scheu vor dem "sozialen Makel" mit der die Inanspruchnahme von Sozialhilfe in den Köpfen der Gesellschaft behaftet ist.

Die Tatsache, daß Wohnraum für eine wachsende Anzahl von Menschen kaum noch finanzierbar ist bleibt unabhängig der Unterstützung durch die Sozialhilfe, bestehen. Im Gegenteil werden die Vermieter immer weniger bereit sich noch auf Ausgleichszahlungen der Sozialämter einzulassen. Der Druck auf die Verwaltungsebene die gesetzlichen Fristen in jedem Fall einzuhalten nimmt damit zu, denn für den Vermieter sind Mietschulden der Kündigungsgrund der, " verglichen mit den anderen Kündigungsgründen die klarste und am wenigsten auslegungsbedürftige Tatbestandsvoraussetzung hat." ( vgl. Ulf Börstinghaus, Aktuelle Rechtsprechung zur Kündigung wegen Zahlungsverzuges , § 554 BGB,)

b) § 72 BSHG

Während Hilfe nach §15a eine Kann-Bestimmung ist, besteht auf die Hilfe nach dem Paragraphen 72 BSHG ein Rechtsanspruch (Muß-Leistung). Der Hilfesuchende ist in den meisten Fällen schon Wohnungslos, oder aber diese droht ganz unmittelbar und er bedarf einer "Intensivbetreuung."

2. Wohngeldgesetz (WOGG)

Das Wohngeld ist eine sozialpolitische Maßnahme aus dem Bereich der Sozialförderung und keine Leistung der Sozialhilfe. Es wurde 1965 eingeführt und gehört in den Bereich der Subjektförderung. Das Wohngeld kommt zwar dem einzelnen Bürger zu, allerdings auch mit Hinblick auf die allgemeine Förderung des Wohnungsbau. Das Gesetz besteht entsprechend aus einer sozialpolitischen und einer wohnungsbaupolitische Komponente. Für Wohnungsbauunternehmen bestehe schließlich ein gewisser Anreiz zur Investition, nur dann, so die ordnungpolitischen Überlegungen, die sich hinter dem Gesetz verbergen, wenn für sie auch die Möglichkeit vorhanden ist einen rentablen Mietzins zu verlangen. Dies gewährleistet der Staat den Unternehmen, indem er sich bemüht die dafür notwendige Solvenz der Mieter aufrecht zuerhalten. Entsprechend dieser Zielsetzung des Gesetzes wird das Wohngeld auch nur für Wohnraum gezahlt und nicht etwa " in allen Fällen da ein Betroffener die Kosten seiner Beherbergung nicht oder nur unter unzumutbaren anderweitigen Einschränkungen aufbringen kann" (vgl. David Greiner, in Zeitschrift für Miet- und Raumrecht, März 1995, Heft 48). Zu prüfen wäre ob, die Zahlung des Wohngeldes de facto eine Aktivierung der Wohnungbaues bewirkt, oder ob letztlich nur hohe Mieten manifestiert werden, wie es Marlo Riege in seinem Aufsatz über den sozialen Wohnungsbau behauptet. Riege ist der Meinung, daß die öffentliche Hand keinerlei Gegenwert für die eingesetzten Mittel erhält. Er bezeichnet daher das Wohngeld als "leere Zuschüsse". Roland Mutschler verneint nicht nur eine positive Wirkung des Wohngeldes, sondern schreibt ihm im Zusammenspiel mit der Wohnungsknappheit, sogar eine preistreibenden Effekt zu. Eine Berechnung der GEWOS GmbH, welche Mutschler in seinem Beitrag anführt, der Mietbelastungen der 90er Jahre, läßt die Wirkungen des Wohngeldes in keinem besseren Licht erscheinen. Für die unteren Einkommensgrenzen würde die Mietbelastungsquote unter Berücksichtigung des Wohngeldes bei 40% liegen. ( Mutschler, R. Kommunale Wohnungsversorgungsprobleme: Wohnungsmarktentwicklung und Konsequenzen für einkommenschwache Haushalte am Beispiel einer Großstadt. In: Wohnungsverlust und Obdachlosigkeit.

1990 gab es in der alten BRD rd.1.8 Millionen Wohngeldempfänger, die gezahlten Wohngeldleistungen lagen insgesamt bei 4 Millarden. Ulbricht stellt in seinem Bericht über die Wohnungversorgung fest, daß viele wohngeldberechtigten Haushalte ihre Ansprüche gar nicht realisierten (Ausschöpfungsquote von weniger als 50%), und die Wirkungen des Wohngeldes dardurch unter ihrem eigentlichen Wert liege. Ulbricht macht allerdings keine Angaben darüber warum es diese Unterlassungen bei der Inanspruchnahme von Wohngeld bei wohngeldberechtigten Haushalten gibt. Möglich ist durchaus, daß viele Haushalte um ihren Anspruch nicht wissen. Wer einen Anspruch geltend machen will, muß zunächst gem. §23 WoGG einen Antrag stellen, der dann jedoch nach Ablauf des Bewillungszeitraumes zu wiederholen ist. Die Voraussetzungen für einen berechtigten Anspruch formuliert ein Kommentar zum WoGG: " Wer für eine angemessene Wohnung Aufwendungen erbringen muß, die ihm nicht zugemutet werden können, hat nach näherer gesetzlicher Bestimmung einen Anspruch auf Zuschuß zur Miete oder zu vergleichbaren Aufwendungen...". Der Anspruch auf eine angemessene Wohnung wiederum ist ein soziales Recht i. S.d §2, §7 SGB I. Das Familieneinkommen (Jahreseinkommen aller zum Haushalt zählenden Familieneinkommen) bildet eine Entscheidungsinstanz ob und wieviel Wohngeld gezahlt wird. Die Höhe des Wohngeldes steht dann in Relation zur Höhe der Mietkosten und der Anzahl der im Haushalt lebenden Personen.

Literaturverzeichnis

• Harvey, Brian: Das Recht auf Wohnen und die Wohnungspolitik in Europa. In: Frankenberg, Günther / Drude, Hartwig/ Roscher, Falk u.a: Wohnungslos in Deutschland - Bürger- und Menschenrechte sind unteilbar. Dokumentation der Bundestagung 1991 der BAG Wohnungslosenhilfe in Braunschweig. Bielefeld 1992
• Preußer, Norbert: ObDach. Eine Einführung in die Politik und Praxis sozialer Aussonderung. Weinheim, Basel 1993
• Riege, Mario: Der soziale Wohnungsbau. Sein Beitrag und seine Grenzen für eine soziale Wohnungspolitik. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament. B 8-9 vom 19. Februar 1993, S.32-42
• Schmidt - Futterer / Blank : Wohnraumschutzgesetz. Kommentar. 6.Auflage, München 1988
• Steinmeier, Frank -Walter: Bürger ohne Obdach. Zwischen Pflicht zur Unterkunft und Recht auf Wohnraum. Bielefeld 1992
• Streppel, Manfred: Bundessozialhilfegesetz. Das Recht der öffentlichen Fürsorge. Bonn 1991
• Wohnungsverlust und Obdachlosigkeit. Hilfen für davon bedrohte und betroffene Menschen. Dokumentation der Expertentagung im Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge vom 6 - 8 März 1989 in Frankfurt / Main. Schriftenteihe des Bundesministeriums für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit. Bd.246. Stuttgart, Berlin, Köln 1989